Providence 9

Quel avenir pour l'Etat providence après la crise du coronavirus ?

QUEL AVENIR POUR L'ETAT PROVIDENCE APRÈS 
LA CRISE DU CORONAVIRUS ?
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Michel BORGETTO
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Professeur de droit public à l'Université Panthéon-Assas (Paris II),
Directeur de la Revue de droit sanitaire et social

Parmi les multiples enseignements que la crise du Coronavirus aura permis de mettre en évidence, il en est un qui semble aujourd’hui se dégager : l’utilité et la valeur indépassables revêtues par l’Etat-Providence. Utilité et valeur que le Chef de l’Etat n’a pas manqué de souligner, dans son allocution du 12 mars dernier, de manière particulièrement nette : « ce que révèle déjà cette pandémie, affirma-t-il, c’est que la santé gratuite sans conditions de revenus, de parcours ou de profession, notre Etat providence ne sont pas des coûts ou des charges mais des biens précieux, des atouts indispensables quand le destin frappe. Ce que révèle cette pandémie, c’est qu’il est des biens et des services qui doivent être placés en dehors des lois du marché »…

Cet éloge appuyé des vertus de l’Etat-providence marque-t-il une volonté réelle d’opérer un tournant dans les politiques publiques menées depuis plusieurs décennies voire d’initier un véritable changement de paradigme ? Ou ne constitue-t-il, au contraire, qu’un simple hommage - purement temporaire et circonstanciel - rendu aux nécessités du temps, c’est-à-dire, ici, à la nécessité de faire face dans l’urgence aux conséquences multiples (sociales, économiques, financières…) induites par la crise sanitaire ?

Sans doute, est-il encore trop tôt pour répondre avec certitude à cette question. Mais après tout peu importe ; car quelle que soit la réponse que les uns et les autres seront tentés d’apporter à cette dernière, une chose, d’ores et déjà, est sûre : l’Etat-Providence ne saurait, après la crise sanitaire, être identique à ce qu’il était avant cette même crise…

Non pas seulement parce que cette crise a permis de voir les effets ravageurs générés par une politique tendant à « maîtriser », à « réguler » ou à « rationaliser » toujours davantage - ce, d’un point de vue essentiellement comptable et financier - les politiques publiques menées dans un certain nombre de domaines. Que ce soit dans le domaine de la santé : détresse de personnels hospitaliers surchargés de travail et de surcroît mal protégés contre le virus ; incapacité du système à fournir en nombre suffisant des masques protecteurs, à proposer aux malades suffisamment d’appareils d’assistance respiratoire dans des salles dédiées ou à effectuer des tests détectant les personnes atteintes. Ou que ce soit encore dans celui de l’aide aux personnes en perte d’autonomie : la surmortalité observée dans certains EHPAD étant due autant voire davantage peut-être au manque ancien et flagrant de moyens dont souffrent ces structures (personnels mal rémunérés, trop peu nombreux, au bord de l’épuisement, etc.) qu’à la vulnérabilité accrue - eu égard à leur âge - des personnes concernées…

Mais aussi et surtout parce que cette crise a engendré - ou risque fort d’engendrer - des conséquences redoutables aussi bien pour le pays en général que pour certaines franges de la population en particulier. Conséquences que seul un renforcement de l’Etat-providence semble être en mesure, en l’occurrence, de maîtriser : hausse attendue du nombre de chômeurs (un million de plus en 2020) ; croissance prévisible du nombre de jeunes « ni en études, ni en emploi, ni en formation » (NEET) ; pourcentage élevé d’élèves ayant disparu, pendant la crise, des « radars » du système éducatif ; difficultés financières inédites dues à la baisse tant des cotisations (déficit de la sécurité sociale supérieur à 52 Mds en 2020) que des rentrées fiscales (récession de l’économie de plus de 11%)…

Bref : sur quels points et dans quels domaines peut-on - ou doit-on - prévoir des évolutions plus ou moins substantielles de notre Etat-Providence ?

Il en est quatre au moins qui nous semblent appeler des évolutions immédiates, ce qui ne signifie pas, bien entendu, que l’on ne puisse en envisager d’autres, non moins substantielles, à terme rapproché.

"La hausse prévisible du nombre de personnes en situation de précarité et d’exclusion (jeunes de moins de 25 ans, auto-entrepreneurs, intermittents du spectacle…) nous paraît exiger, en premier lieu, la mise en place sinon forcément d’un revenu de base"
La hausse prévisible du nombre de personnes en situation de précarité et d’exclusion (jeunes de moins de 25 ans, auto-entrepreneurs, intermittents du spectacle…) nous paraît exiger, en premier lieu, la mise en place sinon forcément d’un revenu d’existence universel et inconditionnel (ouvert à tous, sans condition), et forfaitaire (sans prise en compte des autres revenus), du moins (ainsi que l’ont préconisé plusieurs présidents de conseils départementaux), d’un revenu de base qui serait à la fois sans contrepartie (mais avec un accompagnement renforcé), automatique (afin de lutter contre le non recours aux droits), ouvert dès 18 ans (pour couvrir une population aujourd’hui sans véritable protection), dégressif (en fonction des revenus d'activité), et d'un montant égal au seuil de pauvreté. S’il était mis en place, un tel dispositif permettrait à l’évidence de répondre en partie au défi de l’exclusion sans pour autant bouleverser les principes traditionnels de la protection sociale (le lien ancien établi entre revenu et travail étant maintenu…).
"La hausse également prévisible du nombre de chômeurs impose, en second lieu, que l’on revienne au plus vite sur la reconfiguration du système d’assurance chômage opérée en 2019"
La hausse également prévisible du nombre de chômeurs impose, en second lieu, que l’on revienne au plus vite sur la reconfiguration du système d’assurance chômage opérée en 2019 ; système qui - au motif que l’économie était alors créatrice nette d’emplois - d’une part, avait été fortement revu à la baisse via un durcissement sensible des conditions d’éligibilité à l’allocation de chômage ; d’autre part, avait fait l’objet d’une réforme proprement systémique : que ce soit au niveau de sa gouvernance (l’Etat y jouant désormais un rôle de premier plan), de son financement (la CSG se substituant à des cotisations salariales), de la nature de la prestation (celle-ci risquant de perdre peu à peu sa qualité de revenu de remplacement au profit de celle de prestation de subsistance) ou de son orientation générale (baisse de la prestation en raison de sa dégressivité). Les circonstances ayant changé, il apparaît donc plus que jamais nécessaire que le système d’indemnisation change lui aussi…
"La hausse, tout aussi prévisible, du nombre de personnes en perte d’autonomie appelle, en troisième lieu, la création d’un nouveau champ de la protection sociale consacrant le « risque de dépendance »"
La hausse, tout aussi prévisible, du nombre de personnes en perte d’autonomie appelle, en troisième lieu, la création d’un nouveau champ de la protection sociale consacrant le « risque de dépendance ». Même si la consécration de ce risque est à l’ordre du jour depuis deux ou trois décennies, les crises successives (canicule en 2003) et crise du Covid aujourd’hui en ont cependant souligné l’urgente nécessité : qu’il s’agisse de favoriser le maintien à domicile (formule plébiscitée par 3 Français sur 4) ou qu’il s’agisse d’améliorer l’hébergement en institution en diminuant sensiblement le reste à charge des résidents, en améliorant les conditions d’accueil en EHPAD, etc. Ce qui aurait pu se faire, avant la crise, par l’affectation de la CRDS à la prise en charge de ce risque compte tenu de l’extinction prévue de la dette sociale en 2024 mais qui, eu égard aux déficits abyssaux induits par cette même crise, se révèlera désormais, il est vrai, plus problématique, à défaut d’être impossible (mais d’autres pistes pourraient être explorées : affectation d’une partie des droits de succession à la couverture du risque, etc.).
"Les difficultés rencontrées par notre système de santé pour faire face à la pandémie exigent, enfin, une véritable remise à plat sinon forcément de l’ensemble de notre système de santé"
Les difficultés rencontrées par notre système de santé pour faire face à la pandémie exigent, enfin, une véritable remise à plat sinon forcément de l’ensemble de notre système de santé (même si celui-ci mériterait d’être amélioré : non recours aux soins, déserts médicaux, déclin relatif de la protection de base au profit de la protection complémentaire, etc.), du moins du système hospitalier : ce qui passerait notamment par une évaluation rigoureuse des effets - positifs et surtout négatifs - induits par la T2A, une politique de rémunération garantissant une attractivité minimale des carrières, le recrutement de personnels supplémentaires afin d’améliorer la qualité du service et des prestations, une gouvernance laissant plus de place au corps médical, etc. Bref : une politique qui, tirant toutes les leçons des dérives gestionnaires, technocratiques et libérales observées depuis plusieurs décennies, assurerait une protection concrète et effective, au profit de tous, du droit à la santé…

Mais outre ces réformes immédiates qui justifieraient sans doute, pour certaines d’entre elles (dépendance, santé…), l’organisation d’un vaste débat national, il est d’autres évolutions qui, se profilant d’ores et déjà à l’horizon, ont toutes chances de survenir.
"l’Etat-providence est nécessaire en tout temps et pas seulement en temps de crise"
Les unes, pour adapter tel ou tel champ de la protection aux nouvelles données économiques et financières. Par exemple, en matière de retraites : le renoncement à une réforme systémique rejetée par une large majorité de Français ne dispensant pas de réfléchir à d’éventuels ajustements paramétriques si l’on veut limiter les déficits… Les autres, pour infléchir la philosophie générale du système afin d’assurer, à terme, sa soutenabilité financière : le fait que l’Etat-providence doive, avec la crise sanitaire, protéger mieux et davantage ne le dispensant pas de chercher à être plus performant en amont, de manière à retarder voire à rendre inutile - via une politique de prévention individuelle et collective menée dans le domaine de la santé ou en direction des personnes âgées - une future prise en charge…

« La protection sociale, c'est le patrimoine de ceux qui n'en n'ont pas » : cette formule a été à ce point reprise et utilisée depuis 1945 par les gouvernants successifs qu’elle pouvait apparaître, jusqu’à ces derniers mois, comme une pure formule de rhétorique. Nul doute, cependant, que la crise du Covid ne manquera pas de lui redonner tout son sens : cette crise permettant de rappeler - outre que c’est grâce à lui que ceux qui n’ont rien ont… quelque chose - que l’Etat-providence est nécessaire en tout temps et pas seulement en temps de crise. Ce que les pères fondateurs de la sécurité sociale ne s’étaient pas fait faute, jadis, de souligner en précisant, dès l’exposé des motifs de l’ordonnance du 4 octobre 1945, que, « trouvant sa justification dans un souci élémentaire de justice sociale, la Sécurité sociale est la garantie donnée à chacun qu'en toutes circonstances il disposera des moyens nécessaires pour assurer sa subsistance et celle de sa famille dans des conditions décentes »…

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